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          通用机场的审批同时涉及军方、民航和地方政府三方,流程繁琐、时间长且前置后置程序严格。一个通用机场从审批、建设到颁证要经历50多个步骤,花费约2年时间。本文将梳理通用机场审批流程,并厘清各方在机场审批中的权限和内容。

    1. 通用机场建设审批流程

    1 通用机场建设审批相关法律法规

    国家

    《民用机场管理条例》国务院553

    民航局

    《民用机场使用许可规定》(CCAR-139

    《民用机场建设管理规定》(CCAR-158

    《通用机场建设规范》(MH/T 5026-2012

    民航地区管理局

    七个地区管理局出台的《通用机场建设管理办法》

    军方

    《关于新建通用机场场址核准问题》 司作【2014132

    《临时起降点设立及使用管理暂行办法》司作【2009424


         通用机场建设审批涉及的法律法规如表3所示,其中国家层面的是20097月实施的《民用机场管理条例》,从总体上规范民用机场的规划、建设、使用、管理及相关活动。

         民航局层面主要有2005年颁布的《民用机场使用许可规定》,主要规定了民用机场使用许可申请程序与要求。2013年修订实施的《民用机场建设管理规定》主要规定了运输机场建设流程与要求。2012年发布实施的《通用机场建设规范》明确了通用机场的定义与分类,对场址、设施设备、服务等进行了规范。

         七个民航地区管理局陆续出台了通用机场建设管理相关办法,对辖区内通用机场的分类以及各类机场的建设管理、使用许可做出了规定。

         军方主要是空军司令部颁布《关于新建通用机场场址核准问题》及《临时起降点设立及使用管理暂行办法》,规定了不同类型的通用机场及临时起降点的审批流程。

    1 通用机场建设审批总体流程

          如图1所示,通用机场的建设审批总体上可分为选址设计、建设实施、验收审批和日常使用四个阶段,涉及主体包括机场所有者、政府、民航与军方四类。下文首先按照审批主体分别阐述内容,然后从总体上梳理流程。

          其中,军方主要负责选址阶段的空域与临时起降点审批,验收审批阶段的空司验收及日常使用阶段的年度复核。在通用机场与临时起降点报批流程上,要求由省级人民政府行文至所在军区空军。但在审批流程上,按前文所述,军方将其分为“通用机场和连续使用2年以上、需建场坪场址等固定设施的临时起降点”,和“使用期限不超过两年、不需建设场坪场址等固定设施的临时起降点”两类,对于第一类由军区空军受理审核并与省级人民政府签订协议后,上报空军司令部,再由空司上报总参,总参批复后由空司转发军区空军,军区空军负责函复省级人民政府。对于第二类起降点,根据《临时起降点设立及使用管理暂行办法》,军区空军可进行核准,报空司与总参备案即可。综上,有三点注意事项:一是军区空军负责统一受理、答复,但按照所申报类别不同后续审批流程也有所区别;二是军区空军只接受省级人民政府来函协商选址事宜;三是根据《关于新建通用机场场址核准问题》要求,场址审核必须“一事一文”,即不允许集中报批。


    2 通用机场与起降点场址批复流程(军方)

          政府方面主要涉及选址审批与立项审批。根据201410月修订的政府核准投资项目目录,通用机场审批下放到省级人民政府。从目前各地实践看,除4C以上的机场仍需要国家发改委审批外,一类、二类或A类、B类通用机场多由省发改委立项审批,三类或C类也存在由地市级发改委进行立项审批的情况。对于一、二类或AB类通用机场的立项审批,一般需要项目法人委托相关单位进行勘察、检测并出具相应报告,然后获取相关委办厅局批复后,由所在地发改委向省级发改委申请立项批复。其中“相关委办厅局批复”涉及部门较多,其中除省级职能部门外,一般要求获得民航行业审查意见后再申请省发改委审批。图3以华北地区为例对涉及的审批事项进行说明。


    3 华北地区通用机场立项批复涉及审批事项

          民航地区管理局负责受理、批复通用机场的选址、建设与使用许可,具体包括选址设计阶段的立项审批行业意见、选址报告审批、民航专业工程建设的监理、组织试飞、行业验收、信息报送等。在具体程序与要求上,各管理局又有所不同,具体如表4所示。具体来看,对于一类或A类通用机场各管理局均采用许可证管理制,除华东局外机场建设一般包括场址论证、总体规划、初步设计、施工建设与行业验收几个阶段。其他类型通用机场的建设程序存在较大差别,如西南局、中南局对二类通用机场实施信息登记管理,其他管理局则仍实行许可证管理制度。又如华北局、东北局对三类机场实行备案制,其他管理局则没有明确规定。

          此外,各管理局在具体建设环节上,所要求的材料及报送主体又有所不同。例如,对于场址论证材料的提交主体,西北局、新疆局规定由省级人民政府、自治区(兵团)发改委向管理局报送,华北局要求地市级人民政府,西南局则只要求县级人民政府,而华东、东北与中南局则规定可由项目法人或申请人报送。在内容上,华东局在许可证审核阶段才要求提供军方空域与起降点的批复函,在场址审核阶段不作要求,但其他管理局均要求在场址审核阶段提供军方书面批复函。

          对项目法人或所有者而言,则需要经历机场建设审批的全过程,协调各方。在选址设计阶段,由于同时涉及政府与军、民航三方,在正式选址之前一般存在一个预选址工作,主要是与政府沟通土地、规划相融性等问题,与军方沟通空域、敏感设施与军用航线,与民航沟通航路航线与净空保护等。经过前期的意见征询,可以申请政府立项,进行环评、地址勘测等并获取相应文件,对于一类、二类通用机场还应要求地方政府进行净空保护。同时可委托有资质的单位编写选址报告,选址报告除包括机场的基本信息、参数、建设方案外,按照军方要求需要包括航行服务信息,即飞行程序设计。报军方审核获得相关复函后,报民航审批。选址之后是可研与初设,各管理局要求有所不同,需要注意的是对于设有通导监视设备的机场,台址向管理局报批,无线电频率报总局无线电管理委员会批准。初设完成后经历详细设计进入建设施工,建设完成后一般需要组织试验试飞,形成试飞报告。竣工验收后,对于按许可证管理的通用机场需要向民航地区管理局申请机场使用许可。

    2.小结

           从上文的分析可以看出,尽管通用机场立项审批权已下放地方政府,但其建设审批流程仍然繁琐,审批部门多,程序较为复杂。根据目前情况,一个通用机场从规划、选址到竣工验收获得使用许可证一般需要花费2年甚至更长时间。有些地方采取边建设、边申报的做法,甚至出现完工后再申报的行为,希望藉此缩短建设周期,但其中蕴含巨大的风险,并不值得仿效。

          目前,全国性的“通用机场规划”与“通用机场建设管理办法”正在征求意见过程中,未来通用机场的分类标准、建设管理将更加统一和清晰,流程也将有明显简化,这都有益于未来通用机场网络化布局的实现。

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